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拆迁,数砖头还是数人头?


在讨论中国房屋的征收补偿时,经常会遇到一个很有中国特色的名词:“数人头”和“数砖头”。什么是“人头”,什么是“砖头”?
所谓的“数人头”,是指房屋的征收补偿以该房屋内的户籍人数为依据,而不是以面积来确定。比如说1990年《上海城市房屋拆迁管理条例》就是以人数为补偿标准:基本标准是人均安置4平方米使用面积,人多分配的面积就大;人少,分配的面积就小。而“数砖头”则是以房屋的建筑面积——也就是房屋本身的财产价值为补偿标准。
除了中国以外,几乎绝大多数的国家在对被征收的财产进行补偿时都是以财产价值为补偿标准,为什么中国的规定那么特殊?这是一个非常有意思的话题。为什么会产生这种以人数为标准的补偿?在我看来,最有可能的原因是为了和当时福利分房制度相匹配。
在1998年住房制度改革以前,房子并不是商品,而是一项附属于单位的福利。每个人能享受多大的面积往往是和他的职务、职称联系在一起:领导干部是按级别分配住房的,一般干部和职工也是按人头分配的。在那个时候,往往有所谓照顾“住房困难户”的说法,什么是困难户?那就是太多的人拥挤在较小的居住空间里。
1991年6月1日起施行的《城市房屋拆迁管理条例》,面对的就是这样一个情况,10平米左右的房屋可能住了近2-3口人,这并不是危言耸听:1992年上海的人均居住面积是6.9平米——这意味着很多人的居住面积是不到6.9平米。更为重要的是,那时候的拆迁工作就是从这些人均居住面积狭小的“棚户区”开始,也就是我们经常所说的旧城改造。
拆了这些人的房子,如果只补给原来同等面积的住房,或者说等额的货币,就会遇到一个非常严峻的问题,很多人会再一次的流离失所——市中心的房屋面积虽然价格贵、但面积不大,那么按照面积计算的补偿款就无法满足拆迁户的住房需要。于是,有中国特色的“数人头”制度就登场了。这个办法虽然土,但是管用,在我看来,最大的好处就是公平:因为那个时候大家的房子都是属于单位分的福利房,凭什么面积大的房子拆迁后获得的面积就大?通过“数人头”的方式,那些在过去住房条件较差的居民也可以获得居住面积改善,从而达到双赢。
随着住房制度的改革和城市房地产市场的发展,这种以人数为补偿标准的办法逐步让位于以居住面积为标准的补偿办法。不过由于城市里存在着大量的住房困难群体,相当长一段时间内,还是存在着“数人头”和“数砖头”并存的局面。正是有了这个制度空隙,就有了在拆迁之前向拆迁户户籍地址迁移户口的现象,有些拆迁户一处10多平方米的小房竟然拥有20多口人;有些夫妻就办假离婚,因为如此就能有两户的补偿住房。所有的这一切都是为了利益,随便动动脑筋就能获得巨额收入,何乐而不为呢?
当然,还有很多人支持“数人头”的补偿方式,原因还是同上面所说的差不多,很多人一辈子在国有企业工作,临近退休之又赶上国企改革而被迫下岗,这辈子的收入没法负担体面的住宅。一旦蜗居之地被拆迁,因此有必要以户籍人数来确定其补偿面积——尤其是对那些人口多的家庭更是如此。
不得不说,这是一个必须面对的现象,由于几十年的计划经济,政府对一部分人没能住上好的房子是要负上一定的责任,但是这并不意味着需要在拆迁补偿制度上对此进行弥补。在我看来,解决中低收入阶层的住房问题,长远之计是建立廉租房制度,而不应在拆迁补偿时以人均居住面积为补偿标准。否则就是对所有纳税人的不公:因为部分人士通过非正常手段所获得的超出其应得份额的补偿,都是由财政开支,最终将分摊到每个纳税人身上。目前很多城市市中心的旧城改造之所以无法继续下去,“数人头”的补偿方式也是一个很重要的原因:为了获得今后巨额的补偿款,每个狭小的单位面积内都已经聚集了很多户口,使得成本居高不下。
不过,这个现象自2011年起有所改善,一个标志性现象就是在2011年制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定,“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”
这是不是在某种程度上表明目前的补偿标准已经从“数人头”变为“数砖头”了?因为在这个条款中并没有谈及除了财产价值以外的户籍因素。
尽管法律上是这么规定了,但是在实际的操作过程中,不少地区“数人头”的办法并没有退出,毕竟,一个执行了十来年的办法要在一夜之间退出,实在有些困难,更何况在房价高企的今天还涉及巨额的利益。
 

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